Ato administrativo: Conceito, Requisitos, Atributos, Classificação e Espécies.

Nota introdutória: Ato administrativo

Os atos administrativos são espécie do gênero "ato jurídico", isto é, todos os eventos, naturais ou humano, a que o direito atribui significação, vincula-se consequências jurídicas e integram os denominados fatos jurídicos em sentido amplo, subdivididos em 1- Fatos jurídicos em sentido estrito: que são eventos da natureza, ou seja, acontecimentos que não decorrem diretamente de manifestação da vontade humana , resultando consequências jurídicas, por exemplo: a passagem do tempo, o nascimento, a morte, uma inundação que ocasione destruição de bens, etc. 2- Atos Jurídicos: são qualquer manifestação unilateral da vontade humana, que tenha a finalidade imediata (direta) de produzir determinada alteração no mundo jurídico, por exemplo: uma promessa de recompensa.   

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Caption: : exemplo de fato jurídico em sentido estrito

Conceito de Ato Administrativo

Os atos administrativos enquadram-se na categoria dos atos jurídicos = são manifestações humanas, e não meros fenômenos da natureza, ademais, são sempre manifestações unilaterais de vontade ( as bilaterais compõem os chamados contratos administrativos).Os atos administrativos estão sujeitos ao regime de direito público. São eles manifestações ou declarações exaradas, (lavradas), sempre no âmbito de relações jurídicas de direito público.Segundo Hely Lopes Meirelles, " ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Adm. Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. Por fim, deve-se ressaltar que , no exercício da atividade pública, existem três distintas categorias de atos:  a) atos legislativos ( elaboração de normas primárias);  b) atos judiciais ( exercícios da jurisdição); e   c) atos administrativos.   Embora os atos administrativos sejam os atos típicos do Poder Executivo no exercício de suas funções próprias, não se deve esquecer que os Poderes Judiciário e Legislativo também editam atos administrativos, principalmente relacionados ao exercício de suas atividade de gestão interna, como atos relativos à contratação de seu pessoal, à aquisição de material de consumo e etc.                     

Fatos Administrativos

Fatos administrativos são descritos como a materialização da função administrativa; consubstanciam o exercício material da atividade administrativa, correspondem aos denominados " atos materiais". São exemplos:A apreensão de mercadorias, a construção de uma escola pública pela administração, a limpeza de um logradouro público.Um fato administrativo, resulta de um ato administrativo ( ou de mais de um). Uma vez expressa a vontade da administração mediante a edição de um (ou mais) ato administrativo (manifestação dotada de conteúdo jurídico), surge como consequência um fato administrativo (a implementação do ato). Exemplificando. A demolição de um prédio (fato administrativo) pode ser resultante de uma ordem de serviço da administração (ato administrativo); a edição de um decreto (ato administrativo)  pode ter como consequência a desapropriação de um bem particular (fato administrativo).O silêncio (ou a inércia, ou a omissão) da administração que produza efeitos jurídicos, a inércia (omissão), da qual resultou a decadência (efeito jurídico), é um fato administrativo, uma omissão da administração (não anular o ato dentro do prazo) que produziu efeitos jurídicos.Pode-se afirmar a respeito dos fatos administrativos:a) Não tem como finalidade a produção de efeitos jurídicos, em bora possam deles eventualmente decorrer efeitos jurídicos;b) Não há manifestação ou declaração de vontade, com conteúdo jurídico, da administração pública;c) Não faz sentido falar em "presunção de legitimidade" de fatos administrativos;d) Não se pode cogitar revogação ou anulação de fatos administrativos;e) Não faz sentido falar em fatos administrativos discricionários 

Requisitos

Conceito de Requisitos de Validade ou Elementos dos Atos Administrativos.A doutrina administrativista, costuma apontar cinco assim chamados requisitos ou elementos dos atos administrativos:Competência, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto.Trata-se de requisitos de validade, pois o ato que desatenda a um deles, isto é, o ato praticado em desacordo com o que a lei estabeleça para cada requisito, será, em regra, um ato nulo (nos casos de vício nos elementos competência ou forma, dependendo do vício, o ato poderá ser apenas anulável, vale dizer, potencialmente apto a ser convalidado).

Adendo I: Delegação de competência

Lei 9.784/1999 - Art. 11 a 15 da lei federal acerca da delegação de competência:a) A regra geral é a possibilidade de delegação de competência, a qual somente não é admitida se houver impedimento legal;b) A delegação pode ser feita para órgão ou agentes subordinados, mas ela também é possível mesmo que não exita subordinação hierárquica, nos expressos termos do art. 12 da lei;c) A delegação deve ser de apenas parte da competência do órgão ou agente, não de todas as suas atribuições;d) A delegação deve ser feita por prazo determinado;e) O ato de delegação pode conter ressalva de exercício da atribuição delegada, vale dizer, o exercício da atribuição pode não ser conferido em sua plenitude ao agente delegado, e sim com restrições ou ressalvas. Por exemplo, o delegante, se assim entender conveniente, pode enumerar casos ou circunstâncias em que o agente delegado necessite receber dele uma autorização prévia específica para exercer a atribuição delegada, ou mesmo especificar situações ou hipóteses em que fique vedado o exercício da atribuição pelo delegado;f) O ato de delegação é um ato discricionário e é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante;g) O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial;h) O ato praticado por delegação deve mencionar expressamente esse fato e é considerado adotado pelo delegado, ou seja, a responsabilidade recai sobre ele.Convém reiterar que a delegação de determinada competência não afasta a possibilidade de seu exercício pela  autoridade delegante, vale dizer, esta permanece apta a exercer, concorrentemente com o agente que recebeu a delegação, as atribuições que a ele delegou.A lei 9.784/99, em seu art. 13, proíbe a delegação de competência para a prática de determinados atos administrativo. Isso não impede que outras leis estabeleçam outras vedações específicas, ou mesmo genéricas. São as seguintes as  proibições enumeradas no art.13 da lei 9.784/99Art. 13 . N ão podem ser objeto de delegação;I- a edição de atos de caráter normativo;II- a decisão de recursos administrativos;III- as matérias de competência exclusivas do órgão ou autoridade;

Adendo II: Avocação de competência

Quanto a avocação, muito menos detalhadas são as regras estabelecidas pela Lei 9.784/99. No único dispositivo em que cuida da matéria (art.15), afirma a lei, tão somente, que "será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior".Segundo a consagrada lição do Prof. Hely Lopes Meirelles, " avocar é chamar a si funções originariamente atribuídas a um subordinado". Avocação, portanto, é o ato mediante o qual o superior hierárquico traz para si, temporariamente, o exercício (e não a titularidade) de determinada competência que a lei confere a um subordinado. A avocação deve ser medida excepcional e fundamentada.Por fim, cumpre repetir que, na delegação, é do delegante a titularidade da competência delegada, ao passo que na avocação é do subordinado a competência legal avocada. Por essa razão não se deve confundir a revogação de um ato de delegação com a avocação.

Adendo III: excesso de poder

Vícios dos atos administrativos, a Lei 4.717/65 (que regula a ação popular) refere-se ao vício de competência nestes termos: " a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que os praticou" (art 2º, alínea ''a'') que reporta a definição de "excesso de poder", tema importante no estudo da competência como requisito de validade dos atos administrativos.Ocorre excesso de poder quando o agente público atua fora ou além de sua esfera de competência, estabelecida em lei. Uma das modalidades de excesso de poder é o "abuso de poder", a outra é "desvio de poder", que corresponde a vício no elemento finalidade dos atos administrativos. Usurpação de função é crime, e o usurpador é alguém que não foi por nenhuma forma investido em cargo, emprego ou função pública; não tem nenhuma espécie de relação jurídica funcional com a administração.

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Caption: : excesso de poder

Finalidade

A finalidade é um elemento sempre vinculado. Nunca é o agente público quem determina a finalidade a ser perseguida em sua atuação, mas sim A LEI.A finalidade como princípio de atuação da administração pública é a mesma finalidade descrita como elemento ou requisito dos atos administrativos. Podemos identificar a finalidade nos atos administrativos:a) uma finalidade geral ou mediata, que é sempre a mesma, expressa ou implicitamente estabelecida na lei: a satisfação do interesse público;b) uma finalidade específica, imediata, que é o objetivo direto, o resultado específico a ser alcançado, previsto na lei, e que deve determinar a prática do ato.

Adendo I: Desvio de finalidade

O desatendimento a qualquer das finalidade de um ato administrativo, geral ou específica, configura vício insanável, com a obrigatória anulação do ato. O vício de finalidade é denominado pela doutrina desvio de poder (ou desvio de finalidade) e constitui uma das modalidades do denominado abuso de poder (a outra é o excesso de poder, vício relacionado à competência).Existe duas espécies de desvio de poder:a) O agente busca uma finalidade alheia ou contrária ao interesse público (exemplo, um ato praticado com o fim exclusivo de favorecer ou prejudicar alguém);b) o agente pratica um ato condizente com o interesse público, mas a lei não prevê aquela finalidade específica para o tipo de ato praticado (por exemplo, a remoção de ofício de um servidor, a fim de puni-lo por indiciplina; será desvio de finalidade, ainda que a localidade para a qual ele foi removido necessite realmente de pessoal; isso porque o ato de remoção, nos termos da lei, não pode ter o fim de punir um servidor, mas, unicamente, o de adequar o número de agentes de determinado cargo às necessidades de pessoal das diferentes unidades administrativas em que esses agentes sejam lotados).** Seja qual for o caso, o vício de finalidade NÂO  pode ser convalidado e o ato que o contenha é sempre NULO.

Forma

A forma é o modo de exteriorização do ato administrativo.Todo ato administrativo é, em princípio, formal, e a forma exigida pela lei quase sempre é a escrita (no caso dos atos praticados no âmbito do processo administrativo federal, a forma é sempre e obrigatoriamente a escrita).Existem entretanto, atos administrativos não escritos, como são exemplos: ordens verbais do superior ao seu subordinado; gestos, apitos e sinais luminosos na condução do trânsito; cartazes e placas que expressam uma ordem da administração pública, tais quais as que proíbem estacionar, proíbem fumar etc.A demissão de um servidor público efetivo sem que tenha sido observada a imprescindível instauração prévia de um processo administrativo disciplinar, ou sem que tenham sido devidamente assegurados, neste, o contraditório e a ampla defesa, implicaria nulidade do ato de demissão  por vício de forma.Apesar de autores como o Prof. Hely Lopes Meirelles prelecionarem que a forma é elemento sempre vinculado nos atos administrativos, pensamos que , hoje, essa afirmativa deve, no máximo, ser considerada uma regra geral.O assunto então, assim deve ser tratado.a) quando a lei não exigir forma determinada para os atos administrativos, cabe à administração adotar aquela que considere mais adequada, conforma seus critérios de conveniência e oportunidade administrativas; a liberdade da administração é, entretanto, estreita, porque a forma adotada deve proporcionar segurança jurídica e, se tratar de atos restritivos de direitos ou sancionatórios, deve possibilitar que os administrados exerçam plenamente o contraditório e a ampla defesa;b) diferentemente, sempre que a lei expressamente exigir determinada forma para a validade do ato, a inobservância acarretará a sua nulidade.

Motivo

O motivo é a causa imediata do ato administrativo. É a situação de fato e de direito que determina ou autoriza a prática do ato, ou, em outras palavras, o pressuposto fático e jurídico (ou normativo) que enseja a prática do ato.Os atos administrativos são praticados quando ocorre a coincidência, ou subsunção, entre uma situação de fato (ocorrida no mundo natural, também chamado mundo empírico) e uma hipótese descrita em norma legal. A doutrina, por vezes, utiliza o vocábulo "causa" para aludir ao elemento motivo.Exemplos de motivos: na concessão de licença-paternidade, o motivo será sempre o nascimento do filho do servidor, na punição do servidor, o motivo é a infração por ele cometida; na ordem para demolição de um prédio, o motivo é o perigo que ele representa, em decorrência de sua má conservação no tombamento, o motivo é o valor histórico do bem.É a situação de direito que autoriza ou exige a prática do ato administrativo; - motivação obrigatória - ato vinculado - pode estar previsto em lei (a autoridade só pode praticar o ato caso ocorra a situação prevista), - motivação facultativa - ato discricionário - ou não estar previsto em lei (a autoridade tem a liberdade de escolher o motivo em vista do qual editará o ato); A efetiva existência do motivo é sempre um requisito para a validade do ato. Se o Administrador invoca determinados motivos, a validade do ato fica subordinada à efetiva existência desses motivos invocados para a sua prática. É a teoria dos Motivos Determinantes. 

Objeto

O objeto é o próprio conteúdo material do ato.O objeto do ato administrativo identifica-se com o seu conteúdo, por meio do qual a administração manifesta sua vontade, ou atesta simplesmente situações preexistentes. Pode-se dizer que o objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo jurídico que o ato provoca, é o efeito jurídico imediato que o ato produz.Assim, é objeto do ato de concessão de uma licença a própria concessão da licença; é objeto do ato de exoneração a própria exoneração; é objeto do ato de suspensão do servidor a própria suspensão.Nos atos vinculados, a um motivo corresponde um único objeto; verificado o motivo, a prática do ato (com aquele conteúdo estabelecido na lei) é obrigatória.Nos atos discricionários. há a liberdade de valoração do motivo e, como resultado, escolha do objeto, dentre os possíveis, autorizados na lei; o ato só será praticado se e quando a administração considerá-lo oportuno e conveniente, e com o conteúdo escolhido pela administração, nos limites da lei.Pode-se afirmar, portanto, como o faz a doutrina em geral, que: a) nos atos vinculados, motivo e objeto são vinculados;b) nos atos discricionários, motivo e objeto são discricionários.Consoante se constata, são os elementos motivo e objeto que permitem verificar se o ato é vinculado ou discricionário.Nos atos discricionários, o binômio motivo-objeto determina o denominado mérito administrativo.

Atributos do Ato Administrativo

Conceito: Atributos são qualidades ou características dos atos administrativos. Enquanto os requisitos dos atos administrativos constituem condições que devem ser observadas para sua válida edição, os atributos podem ser entendidos como as características inerentes aos atos administrativos.Os atributos dos atos administrativos descritos pelos principais autores são:a) presunção de legitimidade;b) imperatividade;c) autoexecutoriedade;d) tipicidade.Os atributos imperatividade e autoexecutoriedade são observáveis somente em determinadas espécies de ato administrativo.

Presunção de legitimidade

A presunção de legitimidade ou presunção de legalidade é um atributo presente em todos os atos administrativos, quer imponham obrigações, quer reconheçam ou confiram direitos aos administrados. Esse atributo deflui da própria natureza do ato administrativo, está presente desde o nascimento do ato e independe de norma legal que o preveja.Presunção de legitimidade dos atos administrativos é a necessidade de que o poder público possa exercer com agilidade suas atribuições.Como decorrência da presunção de legitimidade, o ônus da prova da existência de vício no ato administrativo é de quem alega, ou seja , do administrado.Frise-se que essa presunção é relativa (iuris tantum), significa dizer, admite prova em contrário, ou seja, prova de que o ato é ilegítimo. Logo, a efetiva consequência do atributo da presunção de legitimidade dos atos administrativos é imputar a quem invoca a ilegitimidade, uma vez que se trata de uma presunção relativa.A Prof. Matia Sylvia Di Pietro aponta, ainda, outro efeito da presunção de legitimidade do ato administrativo, nesta passagem:O Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato; sabe-se ue, em relação ao ato jurídico de direito privado, o art.168 do CC determina que as nulidades absolutas podem ser alegadas por qualquer interessado ou pelo MP, quando lhe couber intervir, e devem ser pronunciadas pelo juiz, quando conhecer do ato ou dos seus efeitos; o mesmo não ocorre em relação ao ato administrativo, cuja nulidade só pode ser decretada pelo Judiciário a pedido da pessoa interessada.A autora desmembra o atributo da presunção de legitimidade em duas facetas, uma relativa ao plano normativo e outra ao plano fático, desta forma;a) Presunção de legitimidade, significando que a interpretação e a aplicação da norma jurídica pela administração foram corretas;b) Presunção de veracidade, significando que os fatos alegados pela administração existem, ocorreram, são verdadeiros.

Imperatividade

Imperatividade traduz a possibilidade de a administração pública, unilateralmente, criar obrigações para os administrados, ou impor-lhes restrições.A imperatividade decorre do denominado poder extroverso do Estado. Essa expressão é utilizada para representar a prerrogativa que o poder público tem de praticar atos que extravasam sua própria esfera jurídica e adentram a esfera jurídica alheia, alterando-a, independentemente da anuência prévia de qualquer pessoa.Como se depreende, não é um atributo presente em qualquer ato, mas apenas naqueles atos que implicam obrigação para o administrado, ou que são a ele impostos, e devem ser por ele obedecidos, sem necessidade de seu consentimento, como é o caso dos atos punitivos de um modo geral ( por exemplo, a imposição de uma multa por descumprimento de um contrato administrativo), incluídos os praticados no exercício do poder de polícia (por exemplo, apreensão e destruição de alimentos impróprios para consumo encontrados durante fiscalização em um restaurante).

Autoexecutoriedade

Atos autoexecutórios são os que podem ser materialmente implementados pela administração, diretamente, inclusive mediante o uso da força, se necessária, sem que a administração precise obter autorização judicial prévia.A autoexecutoriedade jamais afasta a apreciação judicial do ato; apenas dispensa a administração de obter ordem judicial prévia para poder praticá-lo; e também dispensa a apreciação judicial, quando houver lesão ao interesse público.A autoexecutoriedade não é um atributo presente em todos os atos administrativos. A autoexecutoriedade é qualidade própria dos atos inerentes ao exercício de atividades típicas da administração, quando ela está atuando na condição de poder público.A Prof. Maria Sylvia Di Pietro diz a respeito:No Direito Administrativo, a autoexecutoriedade não existe, também, em todos os atos administrativos; ela só é possível:I- quando expressamente prevista em lei. Em matéria de contrato, por exemplo, a Administração Pública dispõe de várias medidas autoexecutórias, como a retenção da caução, a utilização dos equipamentos e instalações do contratado para dar continuidade à execução do contrato, a encampação etc; também em matéria de polícia administrativa, a lei prevê medidas autoexecutórias, como a apreensão de mercadorias, o fechamento de casas noturnas, a cassação de licença para dirigir;II- Quando se trata de medida urgente que, caso não adotada de imediato, possa ocasionar prejuízo maior para o interesse público; isso acontece, também , no âmbito da polícia administrativa, podendo-se citar, como exemplo, a demolição de prédio que ameaça ruir, o internamento de pessoa com doença contagiosa, a dissolução de reunião que ponha em risco a segurança de pessoas e coisas.São exemplos típicos de atos autoexecutórios: a retirada da população de um prédio que ameaça desabas, a demolição desse mesmo prédio, a apreensão de mercadorias entradas ou encontradas no País irregularmente, a destruição de alimentos impróprios para o consumo encontrados numa prateleira de supermercado, a demolição de obras clandestinas que ponham em risco a segurança da população, a dissolução de uma passeata, dentre outros.

Tipicidade

Segundo a Prof. Maria Sylvia Di Pietro, tipicidade " é o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados".Segundo a autora, esse atributo, corolário do princípio da legalidade, teria o condão de afastar a possibilidade de a administração praticar atos inominados. Teoricamente, para cada finalidade que a administração pretenda alcançar deve existir um ato típico definido em lei.Duas outras consequências são apontadas pela eminente administrativista como decorrentes desse atributo:I- Representa uma garantia para o administrados pois impede que a administração pratique um ato, unilateral e coercitivo, sem prévia previsão legal;II- Afasta a possibilidade de ser praticado ato totalmente discricionário, pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser exercida.A tipicidade só existe com relação aos atos unilaterais; não existe nos contratos porque, com relação a eles, não há imposição de vontade da administração , que depende sempre da aceitação do particular, nada impede que as partes convencionem um contrato inominado, desde que atenda melhor ao interesse público e ao do particular.

Classificações: Atos vinculados

Atos Vinculados são os que a administração pratica sem margem alguma de liberdade de decisão, pois a lei previamente determinou o único comportamento possível a ser obrigatoriamente adotado sempre que se configure a situação objetiva descrita na lei. Não cabe ao agente público apreciar oportunidade ou conveniência administrativas quanto à edição do ato; uma vez atendidas as condições legais, o ato tem que ser praticado, invariavelmente.A definição de Celso Antônio Bandeira de Mello, atos vinculados são "aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único possível comportamento da Administração em face de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-los, não interfere com apreciação subjetiva alguma".Para exemplificar, tomemos a concessão da licença-paternidade, regulada na Lei 8.112/90. Atendidas as condições da lei (cuja base direta é a Constituição), ou seja, nascido o filho de servidor público, não cabe ao administrador, sob nenhuma circunstância, alega que o servidor é essencial ao serviço, que não seria conveniente seu afastamento, ou qualquer outra tentativa de não editar o devido ato de concessão de licença. Configurada a hipótese legal, somente uma atitude é admissível: a edição do ato concessivo, sem espaço para juízo de oportunidade ou conveniência administrativa.

Atos discricionários

São aqueles que a administração pode praticar com certa liberdade de escolha, nos termos e limites da lei, quando ao seu conteúdo, seu modo de realização, sua oportunidade e sua conveniência administrativas.Enquanto o agente público está rigidamente adstrito à lei quanto a todos os elementos de um ato vinculado ( competência, finalidade, forma, motivo e objeto), ao praticar um ato discricionário possui ele certa liberdade (dentro dos limites da lei) quanto à valoração dos motivos e à escolha do objeto (conteúdo), segundo os seus privativos critérios de oportunidade e conveniência administrativas.Exemplificando, tome-se a licença para tratar de interesses particulares, disciplinada na Lei 8.112/90. De pronto, observamos que a lei utiliza a expressão " a critério da Administração", para referir-se à concessão da licença (art.91). Resulta que, embora o ato esteja previsto na lei, fica a critério da administração, sempre obedecidos, entre outros, os princípios da moralidade e da impessoalidade, valorar a oportunidade e a conveniência da prática, ou não do ato.A maior parte de nossa doutrina administrativista atual entende que também há discricionariedade, ou possibilidade de atuação discricionária do agente público, an aplicação das leis que utilizam conceitos indeterminados, tais como "boa-fé", "conduta escandalosa", "moralidade pública", quando , no caso concreto, o agente se depara com situações em que não existe possibilidade de afirmar, com certeza, a ocorrência ou não do enquadramento fato no conteúdo da norma.Importante é frisar que p Poder Judiciário não pode substituir a administração quando a esse juízo valorativo, isto é, quando a administração, diante de um caso concreto passível de ser encaixado na área de incerteza de um conceito jurídico indeterminado, efetua esse enquadramento e pratica do ato que a lei faz a ele corresponder, é vedado ao Poder Judiciário decidir que o ato não deveria ter sido praticado. Se o fizesse, o Judiciário estaria emitindo juízo de oportunidade e conveniência administrativas, estaria adentrando a esfera de valoração legítima do mérito administrativo para substituir a atuação discricionária administrativa pela sua própria.Em síntese, segundo a corrente hoje dominante em nossa doutrina, existe discricionariedade:I- quando a lei expressamente dá à administração liberdade para atuar dentro do limite bem definidos; são as hipóteses em que a própria norma legal explicita, por exemplo, que a administração "poderá" prorrogar determinado prazo por " até quinze dias", ou que é facultado à administração, " a seu critério", conceder ou não uma determinada autorização, ou que , no exercício do poder disciplinar ou de polícia administrativa, o ato a ser praticado "poderá" ter como objeto (conteúdo) "esta ou aquela" sanção, e assim por diante;II- Quando a lei emprega conceitos jurídicos indeterminados na descrição do motivo determinante da prática de um ato administrativo e, no caso concreto, a administração se depara com uma situação em que não existe possibilidade de afirmar, com certeza se o fato está ou não abrangido pelo conteúdo da norma; nessas situações, a administração, conforme o seu juízo privativo de oportunidades e conveniência administrativas, tendo em conta o interesse público,  decidirá se considera, ou não, que o fato está enuqdrado no conteúdo do conceito indeterminado empregado no antecedente da norma e, conforme essa decisão, praticará, ou não, o ato previsto no respectivo consequente.Por fim, deve-se distinguir discricionariedade de arbitrariedade. A primeira implica existência de lei e prática do ato dentro dos limites por ela impostos, ou dela decorrentes; a segunda significa prática de ato contrário à lei, ou não previsto em lei.

Atos gerais

Os atos administrativos gerais caracterizam-se por não possuir destinatários determinados. Apresentam apenas hipóteses normativas aplicáveis a todas as pessoas e situações fáticas que se enquadrem nessas hipóteses normativas aplicáveis a todas as pessoas e situações fáticas que se enquadrem nessas hipóteses abstratamente neles descritas. Os atos administrativos gerais não podem inovar o direito, ou seja, teoricamente o seu conteúdo sempre está limitado ao conteúdo da leis, tendo eles a função de simplesmente dar a elas fiel execução, de assegurar a uniformidade no cumprimento das leis por parte dos agentes públicos.Os atos gerais são sempre discricionários, pelo menos quanto ao seu conteúdo. O conteúdo é limitado ao das leis às quais o ato se subordina.Os atos gerais prevalecem sobre os individuais, a administração, na prática de atos individuais, é obrigada a observar os atos gerais, pertinentes por ela própria editados.Os atos gerais podem ser revogados a qualquer tempo. caso a aplicação de um ato geral em um caso concreto tenha gerado direito adquirido para alguém.Exemplos de atos gerais são os decretos regulamentares, as instruções normativas, os atos declaratórios normativos, algumas resoluções editadas por agências reguladoras, dentre muitos outros.Os atos gerais necessitam ser publicados em meio oficial, porque se destinam a produzir efeitos externos.

Atos individuais

Os atos administrativos individuais são aqueles que possuem destinatários determinados, produzindo diretamente efeitos concretos, constituindo ou declarando situações jurídicas subjetivas. O ato individual pode ter um único destinatário (ato singular) ou diversos destinatários (ato plúrino), desde que determinados.São exemplos de atos individuais a nomeação de aprovados em um concurso público (ato plúrino), a exoneração de um servidor (ato singular), uma autorização de uso de bem público, um decreto declarando a utilidade pública de um imóvel para fins de desapropriação etc.Os atos individuais que devam produzir efeitos externos, ou que onerem o patrimônio público, necessitam ser publicados em meio oficial.Os atos individuais podem ser vinculados ou discricionários. A revogação de um ato individual somente é possível se ele não tiver gerado direito adquirido para o seu destinatário.Os atos individuais admitem impugnação direta por meio de recursos administrativos, bem como de ações judiciais, tais quais o mandado de segurança, a ação popular, as ações ordinárias etc.

Atos internos

Atos administrativos internos são aqueles destinados a produzir efeitos somente no âmbito da administração pública, atingindo diretamente apenas seus órgãos e agentes.Como, em princípio, não obrigam nem geram direitos para os administrados, os atos internos não necessitam ser publicados em meio oficial para vigerem e produzirem efeitos, bastando a comunicação direta aos destinatários ou a utilização de outros meios de divulgação interna.Os atos internos, em regra, não geram direitos adquiridos para seus destinatários e podem ser revogados a qualquer tempo pela administração que os expediu.São exemplos de atos internos: uma portaria de remoção de um servidor, as ordens de serviço em geral, uma portaria de criação de grupos de trabalho, um memorando indicando determinado servidor para participar de um curso de aperfeiçoamento promovido pela própria administração e etc.

Atos externos

Os atos administrativos externos são aqueles que atingem os administrados em geral, criando direitos ou obrigações gerais ou individuais, declarando situações jurídicas etc.São também considerados atos externos os que, embora não destinados aos administrados, devam produzir efeitos fora da repartição que os editou, ou onerem o patrimônio público, casos em que é imprescindível a observância do princípio da publicidade.É condição de vigência e de eficácia dos atos externos a publicação em meio oficial. Se não for necessário que o ato externo seja conhecido do público em geral, pode a administração limitar-se a providenciar a ciência do ato diretamente ao destinatário, como ocorre no caso de uma intimação que o fisco faça a um contribuinte, para este comparecer à repartição a que esteja circunscrito, a fim de prestar esclarecimentos sobre as informações constantes de sua declaração de rendimentos.São exemplos de atos externos todos os atos normativos, a nomeação de candidatos aprovados em um concurso público, um edital de licitação etc. 

Atos simples e Atos Complexos

Atos administrativos simples é o que decorre de uma única manifestação de vontade de um único órgão, , unipessoal (ato simples singular) ou colegiado (ato simples colegiado). O ato simples está completo com essa só manifestação, não dependendo, de manifestação de outro órgão ou autoridade para que possa iniciar a produção de seus efeitos. O principal cuidado é observar que não interessa o número de pessoas que prática o atos, mas sim a expressão de vontade, que deve ser unitária. Portanto, é simples tanto o ato de exoneração de um servidor ocupante de um cargo em comissão (ato singular), ou a decisão de um processo administrativo de consulta, proferida pelo Superintendente, da Receita Federal do Brasil (ato singular).Ato administrativo complexo é o que necessita, para sua formação, da manifestação de vontade de dois ou mais diferentes órgão ou autoridades. Significa que o ato não pode ser considerado perfeito (completo, concluído, formado) com a manifestação de um só órgão ou autoridade.No caso do ato complexo, temos um único ato, e não uma série de atos encadeados. O ato complexo não se aperfeiçoa e não está apto a gerar direitos e obrigações, por essa razão só pode ser atacado depois que essas vontades, todas elas, já tiverem sido manifestadas.Exemplo de ato complexo é a concessão de determinados regimes especiais de tributação que dependem de aprovação por parte de diferentes ministérios, como ocorre no caso das reduções tributárias aplicáveis a alguns bens de informática, que dependem de aprovação, cumulativa, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC, do Ministério da Ciência e tecnologia - MCT e do Ministério da Fazenda.Um último exemplo são os atos normativos editados conjuntamente por órgão diferentes da administração federal, a exemplo das portarias conjuntas ou instruções normativas conjuntas da Secretária da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria da Fazenda Nacional.

Ato composto

Ato administrativo composto é aquele cujo conteúdo resulta da manifestação de um só órgão, mas a sua edição ou a produção de seus efeitos depende de um outro ato que o aprove. A função desse outro ato é meramente instrumental: autorizar a prática do ato principal, ou conferir eficácia a este. O ato acessório ou instrumental em nada altera o conteúdo do ato principal.Seu conteúdo é formado pela manifestação de uma  só vontade. Ocorre que se faz necessária uma outra manifestação para que o ato possa ser praticado ou para que possa produzir efeitos que lhe são próprios. Conforme o caso, esse ato acessório recebe a denominação de aprovação, autorização, ratificação, visto, homologação, dentre outras.É importante ressaltar que, enquanto no ato complexo temos um único ato, integrado por manifestações homogêneas de vontade de órgãos diversos, no ato composto existem dois atos, um principal e outro acessório ou instrumental.Esse ato acessório tem por conteúdo a aprovação do ato principal, tão somente: quando a aprovação é prévia, sua função é autorizar a prática do ato principal; quando posterior, a aprovação tem a função de conferir eficácia, exequibilidade ao ato principal.Seriam exemplos de atos compostos as nomeações de autoridades ou dirigentes de entidades da administração sujeitas à aprovação prévia pelo Poder Legislativo. Outro exemplo de ato composto é a nomeação do Procurador-Geral da República, precedida de aprovação pelo Senado. O ato de nomeação seria o ato principal, editado pelo Presidente da República, e o ato de aprovação, que nesse caso é prévia, seria o ato acessório ou instrumental, praticado pelo Senado Federal. " A nomeação é o ato principal, sendo a aprovação prévia o ato acessório, pressuposto do principal".

Atos de império, gestão e de expediente

Os atos de império, também chamados "atos de autoridade", são aqueles que a administração impões coercitivamente aos administrados, criando para eles obrigações ou restrições, de forma unilateral e independentemente de sua anuência. Têm como fundamento o princípio da supremacia do interesse público; sua prática configura manifestação do denominado " poder extroverso" ou "poder de império". Tais atos são praticados de oficio pela administração, isto é, sem que tenham sido requeridos ou solicitados pelo administrado. São exemplos de atos de império a desapropriação de um bem privado, a interdição de um estabelecimento comercial, a apreensão de mercadorias, a imposição de multas administrativa etc.Os atos de gestão são praticados pela administração na qualidade de gestora de seus bens e serviços, sem exercício de supremacia sobre os particulares. São típicos das atividades de administração de bens e serviços em geral, assemelhando-se aos atos praticados pelas pessoas privadas, não tem fundamento direto no princípio da supremacia do interesse público. São exemplos de atos de gestão a alienação ou aquisição de bens pela administração, o aluguel a um particular de um imóvel de propriedade de uma autarquia, os atos negociais em geral, como a autorização ou permissão de uso de um bem público etc.Os atos de expediente são atos internos da administração pública, relacionados às rotinas de andamento dos variados serviços executados por seus órgãos e entidades administrativos. São caracterizados pela ausência de conteúdo decisório, tais atos não podem vincular a administração em outorgas e contratos com os administrados, nomear ou exonerar servidores, criar encargos ou direitos para os particulares ou servidores. São exemplos de atos de expediente o encaminhamento de documentos à autoridade que possua atribuição de decidir sobre seu mérito, a formalização, o preparo e a movimentação de processos, o recebimento de documentos e petições protocolados pelos particulares; o cadastramento de um processo nos sistemas informatizados de um órgão público etc.A classificação dos atos administrativos exposta neste tópico, não tem hoje, utilidade prática, embora ainda costume aparecer nos livros didáticos tradicionais.

Ato-regra, ato-condição e ato subjetivo

Para Léon Duguit; Ato-Regra; são emanados dos órgãos competentes para proferirem comandos gerais e abstratos, não destinados a qualquer indivíduo determinado. São exemplos os atos administrativos normativos em geral;Ato-Condição é o ato praticado por um indivíduo (pessoa física ou jurídica), que o insere, voluntariamente ou não, em um determinado regime jurídico preestabelecido, sem que o indivíduo possa proferir qualquer manifestação de vontade sobre as características desse regime jurídico. São exemplos o ato em que o servidor público toma posse e o casamento.Ato Subjetivo (ou ato individual), é o ato praticado por um indivíduo (pessoa física ou jurídica), em que este possui razoável liberdade para estabelecer as características do vínculo jurídico a que se submeter; nesses atos, a vontade do indivíduo pode, nos limites da lei, configurar os efeitos jurídicos da relação em que ele pretende inserir-se. São exemplos os contratos regidos pelo direito privado, nos quais haja cláusulas dispositivas, passíveis de regulação livre pelos contratantes.Para Celso Antonio Bandeira de MelloAtos-regra - os que criam situações gerais, abstratas e impessoais e por isso mesmo a qualquer tempo modificáveis pela vontade de quem os produziu, sem que se possa opor direito adquirido à persistência destas regras. Exemplo: o regulamento.Atos subjetivo - os que criam situações particulares, concretas e pessoais, produzidas quanto à formação e efeitos pela vontade das partes, sendo imodificáveis pela vontade de uma só delas e gerando, então, direitos assegurados à persistência do que dispuseram. Exemplo: o contrato.Atos-condição - os que alguém pratica incluindo-se, isoladamente ou mediante acordo com outrem, debaixo de situações criadas pelos atos-regras, pelo quê sujeitam-se às eventuais alterações unilaterais delas. Exemplo: o ato de aceitação de cargo público; o acordo na concessão de serviço público.

Ato constitutivo, extintivo, modificativo e declaratório

Ato constitutivo: é aquele que cria uma nova situação jurídica individual para seus destinatários, em relação à administração. Essa situação jurídica poderá ser o reconhecimento de um direito ou a imposição de uma obrigação ao administrado. O que importa é que o ato crie uma situação jurídica nova, como ocorre na concessão de uma licença, na nomeação de servidores, na aplicação de sanções administrativas etc.Ato extintivo ou desconstitutivo: é aquele que pões fim a situações jurídicas individuais existentes. São exemplo a cassação de uma autorização de uso de bem público , a demissão de um servidor, a decretação de caducidade de uma concessão de serviço público etc.Ato modificativo: é o que tem por fim alterar situações preexistentes sem provocar a sua extinção. O ato modifica uma determinada situação jurídica a ele anterior, mas não suprime direitos ou obrigações. São exemplos a alteração de horários numa dada repartição, a mudança de local da realização de uma reunião etc.Ato declaratório: é aquele que apenas afirma a existência de um fato ou de uma situação jurídica anterior a ele. O ato declaratório atesta um fato, ou reconhece um direito ou uma obrigação preexistente; confere, assim, certeza jurídica quanto à existência do fato ou situação nele declarada. Essa espécie de ato, frise-se, não cria situação jurídica nova, tampouco modifica ou extingue uma situação existente.São exemplos dentre outros, a expedição de uma certidão de regularidade fiscal; a emissão de uma declaração de tempo de serviço ou de contribuição previdenciária, para o fim de averbação nos registros funcionais de um servidor, o atestado, emitido por junta médica oficial, de que o servido apresenta patologia incapacitante para o desemprenho das atribuições de seu cargo, caracterizando invalidez para efeito de aposentadoria.

Ato válido e Ato nulo

Ato válido é o que está em conformidade com o ordenamento jurídico. É o ato que observou as exigências legais e infralegais impostas para que seja regularmente editado, bem como os princípios jurídicos orientadores da atividade administrativa. pro outras palavras, é o ato que não contém qualquer vício, qualquer irregularidade, qualquer ilegalidade.Ato nulo é aquele que nasce com vício insanável, normalmente resultante da ausência de um de seus elementos constitutivos, ou de defeito substancial em algum deles (por exemplo, o ato com motivo inexistente, o ato com objeto não previsto em lei e o ato praticado com desvio de finalidade). O ato nulo não pode produzir efeitos válidos entre as partes. A anulação retira o ato do mundo jurídico com eficácia retroativa (ex tunc), desfazendo os efeitos já produzidos pelo ato e impedindo que ele permaneça gerando efeitos. Esses efeitos da anulação, entretanto, aplicam-se às partes diretamente envolvidas no ato (emissor e destinatários diretos).Como exemplo, tome-se uma situação em que tenha havido vício insanável no ato de posse de um servidor público (o servidor foi empossado em um cargo privativo de bacharel em direito, mas não era graduado, apresentou um diploma falso, suponha-se). Verificada posteriormente a ilegalidade, a administração ou o Poder Judiciário deverão anular o ato de posse, desfazendo, para as partes (servidor e administração), retroativamente, os vínculos funcionais nascidos daquele ato.Outro exemplo seria uma importação de bens para revenda, realizada por uma grande rede de lojas de comércio varejista, em que tenha ocorrido vício insanável no despacho aduaneiro de importação.

Ato inexistente

Ato inexistente é aquele que possui apenas aparência de manifestação de vontade da administração pública, mas, em verdade, não se origina de um agente público, mas de alguém que se passa por tal condição, como o usurpador de função.Imagine-se um médico sem qualquer vínculo com a administração pública que, para fazer um "favor" solicitado por um amigo, titular de um cargo público privativo de médico em um hospital federal, "substitui" este no dia de seu plantão, trabalhando em seu lugar. O médico "substituto", nesse exemplo, está na condição de usurpador de função. Caso ele pratique atos com aparência de atos administrativos, serão eles atos inexistentes (assinar um termo de recebimento de determinado material cirúrgico adquirido pelo hospital, por exemplo).A principal diferença entre um ato nulo e um ato inexistente é que nenhum efeito que este tenha produzido pode ser validamente mantido, nem mesmo perante terceiros de boa-fé.Prof. Celso Antonio Bandeira de Mello, diz que são atos inexistentes os atos cujos objetos sejam juridicamente impossíveis. Seria um exemplo uma ordem para a prática de um crime. Por exemplo, uma ordem do delegado de polícia determinando que um agente policial torture um preso. O autor enfatiza que, no caso dos atos inexistentes, "uma vez proclamado o vício em que incorreram, em nenhuma hipótese são ressalvados efeitos pretéritos que hajam produzido". Outra distinção relevante entre o ato nulo e o ato inexistente é que este não tem prazo para que a administração ou o Judiciário declare a sua inexistência e desconstitua os efeitos que ele já produziu, vale dizer contatada, a qualquer tempo, a prática de um ato inexistente, será declarada a sua inexistência e serão desconstituídos os efeitos produzidos por esse ato. Diferentemente, a anulação, regra geral, tem prazo para ser realizada. Na esfera federal, os atos administrativos eivados de vício que acarrete a sua nulidade, quando favoráveis ao destinatário, têm o prazo de cinco anos para ser anulados, salvo comprovada má-fé ( Lei 9.784/99, art.54)

Ato anulável

Ato anulável é o que apresenta defeito sanável, ou seja, passível de convalidação pela própria administração que o praticou, desde que ele não seja lesivo ao interesse público, nem cause prejuízo a terceiros. São sanáveis o vício de competência quando à pessoa, exceto se tratar de competência exclusiva, e o vício de forma, a menos que se trate de forma exigida pela lei como condição essencial à validade do ato.Na esfera federal, a convalidação de atos administrativos é disciplinada no art. 55 da Lei 9.784/99. Convém observar que essa lei não utiliza, em ponto algum, o termo "ato anulável", mas tal expressão esta, hoje, consagrada pela doutrina administrativista.Cabe registrar ainda, que a citada lei considera uma decisão discricionária da administração pública a convalidação de um ato anulável, vale dizer, caso a administração entenda mais conveniente anular o ato, poderá anilá-lo, em vez de convalidá-lo. Decidindo pela anulação, esta se sujeitará às mesmas regras aplicáveis àquela que atinge um ato nilo, e terá idênticos efeitos.

Ato perfeito e imperfeito

A classificação que será analisada neste tópico diz respeito à formação e à possibilidade de produção de efeitos do ato administrativo.Ato perfeito é aquele que está pronto, terminado, que já concluiu o seu ciclo, suas etapas de formação; tem-se um ato perfeito quando já se esgotaram todas as fases necessárias a sua produção. Seu processo de formação está concluído. A perfeição diz respeito ao processo de elaboração do ato: está perfeito o ato em que todas as etapas de seu processo de produção foram concluídas.A perfeição está relacionada com a finalização das etapas de formação do ato, com o término das fases de sua produção, previstas na lei como necessárias a que o ato se considere pronto, concluído, formado. Por exemplo, um ato de homologação de um concurso público que tenha sido escrito, motivado, assinado e publicado na imprensa oficial é um ato perfeito, pois já completou sua formação, já passou por todas as fases integrantes de sua produção. Enfim, um ato perfeito pode ser válido ou inválido; por outro lado, se alguém afirmar que um ato é válido ou inválido, concluímos, com certeza, que esse ato é perfeito, porque só um ato que já esteja completamente formado (esteja perfeito) pode ser avaliado quando a sua conformidade, ou não com a lei e os princípios jurídicos.Ato imperfeito é aquele que não completou o seu ciclo de formação, como a minuta de um parecer ainda não assinado, o voto proferido pelo conselheiro relator em uma decisão de processo administrativo em julgamento no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF do Ministério da Fazenda, ou um ato não publicado, caso a publicação seja exigida por lei. Rigorosamente, o ato imperfeito ainda nem existe como ato administrativo.

Ato eficaz e ato pendente

Ato eficaz é aquele que já está disponível para a produção de seus efeitos próprios; a produção de efeitos não depende de evento posterior, como uma condição suspensiva, um termo inicial ou um ato de controle (aprovação, homologação, ratificação, visto etc). Cumpre observar que um ato inválido pode ser eficaz. Se o ato já completou toda a sua formação, ele é um ato perfeito; caso não esteja sujeito a qualquer condição ou termo, estará disponível, desde logo, para produzir os seus efeitos, ou seja, será um ato eficaz.Ato pendente é aquele que, embora perfeito, está sujeito a condição (evento futuro e incerto) ou termo (evento futuro e certo) para que comece a produzir efeitos. O ato pendente é um ato perfeito que ainda não está apto a produzir efeitos. O ato pendente é um ato perfeito que ainda não está apto a produzir efeitos, por não se haver implementado o termo ou a condição a que está sujeito.O ato pendente não pode ser confundido com o ato imperfeito. O ato imperfeito, conforme visto, é aquele que não completou o seu ciclo de formação, em que ainda falta alguma fase de sua elaboração. O ato pendente ao contrário, sempre é um ato perfeito, completamente formado, mas que só poderá iniciar a produção de seus efeitos quando ocorrer o evento futuro que subordina a sua eficácia (termo ou condição).

Ato consumado e Ato ineficaz

Ato consumado (ou exaurido) é o que já produziu todos os efeitos que estava apto a produz, que já esgotou sua possibilidade de produzir efeitos. Por exemplo, a autorização para a realização de uma passeata torna-se um ato consumado depois que ela já foi realizada. Outro exemplo de ato consumado: caso determinada editora queira participar da Feira do Livro de Porto Alegra, necessitará, para poder montar o seu estande, de um ato administrativo de " autorização de uso de bem público", porque a feira acontece no passeio público do centro da cidade.Ato ineficaz é a expressão genérica aplicável a qualquer ato que não tenha possibilidade efetiva de produzir efeitos atuais. Um ato pode ser ineficaz porque ainda não esta formado, ou seja, todo ato imperfeito é ineficaz. Pode, também , um ato ser ineficaz porque já foi extinto. Por exemplo, um ato revogado é ineficaz a partir da sua revogação. Ainda, são ineficazes os atos exauridos (ou consumados), pois já produziram todos os efeitos que poderiam ter produzido, não têm mais possibilidade de produzir qualquer efeito. Por fim, o ato que, embora perfeito, depende de um evento futuro para que possa iniciar a produção de seus efeitos também é um ato ineficaz, vale dizer, todo ato pendente é ineficaz.Exemplo dessa última hipótese: uma instrução normativa publicada na imprensa oficial no dia 5 de outubro de 2008, que contenha um artigo determinando sua entrada em vigor "no primeiro dia do mês seguinte ao de sua publicação", será um ato perfeito desde 5 de outubro de 2008, mas será um ato ineficaz até 31 de outubro de 2008, porque existe um termo (evento futuro e certo) que impede a produção imediata de seus efeitos. Note-se que , entre 5 e 31 de outubro, essa instrução normativa é classificada como ato pendente.Em suma, os conceitos aqui tratados podem ser assim trabalhados: o ato incompleto em sua formação é um ato imperfeito; o ato completo em sua formação é um ato perfeito; esse ato perfeito pode ser eficaz, por estar já disponível para produzir efeitos (não está sujeito a termo ou condição), ou ser um ato pendente, por estar sujeito a um termo ou condição para que possa iniciar a produção de seus efeitos (o ato pendente é um ato ineficaz).

Adendo: Celso Antonio Bandeira de Mello

Nota-se, por conseguinte, que um ato pode ser:I- perfeito, válido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação, encontra-se plenamente ajustado às exigências legais e está disponível para deflagração dos efeitos que lhe são típicos;II- perfeito, inválido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação e apesar de não se achar conformado às exigências normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam inerentes;III- perfeito, válido e ineficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação e estando adequado aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para a eclosão de seus efeitos típicos, por depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou homologação, serem manifestados por uma autoridade controladora;IV- perfeito, inválido e ineficaz - quando, esgotado seu ciclo de formação, sobre encontrar-se em desconformidade com a ordem jurídica, seus efeitos ainda não podem fluir, por se encontrarem na dependência de algum acontecimento previsto como necessário para a produção dos efeitos (condição suspensiva ou termo inicial, ou aprovação ou homologação dependentes de outro órgão.

Ato eficaz

Prof. Celso Antonio Bandeira de MelloO ato administrativo eficaz é quando está disponível para a produção de seus efeitos próprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra dependente de qualquer evento posterior, como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade.Eficácia, então é a situação atual de disponibilidade para produção dos efeitos típicos, próprios, do ato.

Espécies de atos administrativos: Atos normativos

Atos Normativos - Os atos administrativos normativos contém determinações gerais e abstratas (diz-se que há "normatividade" quando um comando jurídico é caracterizado pela generalidade e pela abstração). Correspondem aos "atos gerais", já estudados.Os atos normativos possuem conteúdo análogo ao das leis - são "lei em sentido material". A principal diferença - além do aspecto formal - é que os atos administrativos normativos não podem inovar o ordenamento jurídico, criando para os administrativos direitos ou obrigações que não se encontrem previamente estabelecidos em uma lei.Os atos normativos devem detalhar, explicitar o conteúdo das leis que regulamentam e, sobretudo, uniformizar a atuação e os procedimentos a serem adotados pelos agentes administrativos, sempre que se deparem com situações concretas semelhantes.Os atos administrativos normativos não podem ser atacados pelos administrados diretamente, em tese, mediante recursos administrativos ou mesmo na esfera judicial. Significa dizer, não se admite um recurso administrativo ou uma ação judicial proposta pelo administrado cujo pedido principal seja a anulação de um ato normativo.Um ato administrativo normativo pode ser impugnado mediante ação direta de inconstitucionalidade, pelos órgãos e autoridades constitucionalmente legitimados, desde que sejam atendidos os pressupostos dessa ação.São exemplos de atos normativos os decretos regulamentares, as instruções normativas, os atos declaratórios normativos, algumas resoluções editadas por agências reguladoras, dentre muitos outros (a denominação utilizada pelos diferentes órgãos e entidades administrativos não é uniforme).

Atos ordinatórios

Os atos ordinatórios são atos administrativos internos, endereçados aos servidores público, que veiculam determinações concernentes ao adequado desempenho de suas funções.Os atos ordinatórios têm fundamento no poder hierárquico e somente vinculam os servidores que se encontrem subordinados à autoridade que  os expediu. Não atingem os administrados; não criam para eles direitos ou obrigações.Os atos ordinatórios são inferiores em hierarquia aos atos normativos.São exemplo de atos ordinatórios as instruções (orientações aos subalternos relativas ao desempenho de uma dada função), as circulares internas (atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada matéria), as portarias (como uma portaria de delegação de competências, ou uma portaria de remoção de um servidor), as ordens de serviço, os memorandos e os ofícios.

Atos negociais

Os atos negociais são editados em situação nas quais o ordenamento jurídico exige que o particular obtenha anuência prévia da administração para realizar determinada atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito. Quando há direito do particular, a administração deve praticar o ato, sempre que o administrado demonstre que cumpre todos os requisitos estabelecidos na lei como condição para exercício daquele direito. Na hipótese de existir mero interesse do administrado (e não um direito subjetivo à pratica do ato negocial), a administração praticará, ou não, o ato negocial solicitado, conforme seus critérios de conveniência e oportunidade administrativa. Sempre deverá o ato negocial, assim como qualquer ato administrativo, ter como finalidade a satisfação do interesse público, ainda que possa coincidir com um interesse do particular que solicitou o ato.Deve ficar claro que um ato negocial não é um contrato, e sim manifestação unilateral da administração (provocada mediante requerimento ou solicitação do particular), coincidente com a pretensão do particular. Os atos negociais produzem efeitos concretos e individuais para o administrado.Os atos negociais, dependendo de sua espécie, podem ser vinculados ou discricionários e definitivos ou precários.Os atos negociais vinculados são aqueles que reconhecem um direito subjetivo do particular.Os atos negociais discricionários são aqueles que podem, ou não, ser editados, conforme juízo de oportunidade e conveniência administrativas.Os atos ditos precários podem ser revogados a qualquer tempo, não geram direito adquirido para os seus destinatários.Os atos ditos definitivos são aqueles praticados em face de um direito individual do requerente.

Principais espécies de atos negociais

Licença - Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo, editado com fundamento no poder de polícia administrativa, nas situações em que o ordenamento jurídico exige a obtenção de anuência prévia da administração pública como condição para o exercício, pelo particular, de um direito subjetivo de que ele seja titular. São exemplos de licenças a concessão de um alvará para a realização de uma obra, a concessão de um alvará para o funcionamento de um estabelecimento comercial, a licença para o exercício de uma profissão, a licença para dirigir etc.Autorização - Autorização é um ato administrativo por meio do qual a administração pública possibilita ao particular a realização de alguma atividade de predominante interesse deste, ou a utilização de um bem público. Segundo o entendimento doutrinário há muito consagrado, a autorização, seja qual for o seu objeto, é um ato discricionário. Cumpre lembrar que nenhum ato administrativo pode ser praticado com fim diverso do atendimento ao interesse público.Permissão - Permissão, segundo a doutrina tradicional, é o ato administrativo discricionário e precário mediante o qual é consentida ao particular alguma conduta em que exista interesse predominante da coletividade.

Atos enunciativos

Atos enunciativos são definidos como atos que contêm apenas um juízo de valor, uma opinião, uma sugestão ou uma recomendação de atuação administrativa. São exemplos típico de atos com esse conteúdo os pareceres. O que caracteriza os atos enunciativos assim descritos é não produzirem eles, por si sós, efeitos jurídicos quaisquer, dependendo sempre de um outro ato, de conteúdo decisório, que eventualmente adote como razão de decidir a fundamentação expendida no ato enunciativo.Em um sentido mais abrangente - de emprego mais tradicional na doutrina -, são também "atos enunciativos", os atos de conteúdo declaratório (e não meramente opinativo), tais como as certidões e os atestados.O ponto comum a todas as definições de "atos enunciativos" apresentadas pelos diferentes autores é a afirmação de que eles não contém uma manifestação de vontade da administração. São, portanto, considerados atos administrativos apenas em sentido formal.Basta pensarmos que a certidão de divida ativa - ato enunciativo que declara a exigência de um crédito tributário inscrito em divida ativa - representa um título executivo extrajudicial que aparelha a fazenda pública para ajuizar, diretamente, uma ação de execução fiscal.Um exemplo ainda mais patente; nos termos do art. 130 do Código tributário nacional, quando conste do titulo de aquisição de um imóvel a prova de quitação dos tributos a este relativo, fica afastada a possibilidade de surgir responsabilidade tributária para o adquirente do imóvel. O que se pretende dizer quando se afirma que os atos enunciativos de conteúdo declaratório não produzem efeitos por si sós é que, no mais das vezes, um ato declaratório é requerido para que o administrado, com ele, obtenha um outro ato administrativo de conteúdo constitutivo, modificativo ou extintivo. Por exemplo, um atestado, emitido por junta médica oficial, de que o servidor apresenta patologia incapacitante para o desempenho das atribuições de seu cargo, embora produza efeitos jurídicos por si só (conferir certeza jurídica à situação fática do servidor), é requerido, sobretudo, para possibilitar a obtenção de um outro ato administrativo, de natureza constitutiva, cujo conteúdo será a concessão da aposentadoria do servidor.

Os atos enunciativos mais importantes

Certidão é uma cópia de informações registradas em algum livro em poder da administração, geralmente requerida pelo administrado que algum interesse tenha nessas informações.Atestado é uma declaração da administração referente a uma situação de que ela toma conhecimento em decorrência de uma atuação de seus agentes.Parecer  é um documento técnico, de caráter opinativo, emitido por órgão especializado na matéria de que trata.Apostila Apostilar é anotar à margem, emendar, corrigir, complementar um documento. Apostila é um aditamento a um ato administrativo, ou a um contrato administrativo, para o fim de retificá-lo, atualizá-lo ou complementá-lo.

Atos punitivos

Os atos punitivos são os meios pelos quais a administração pode impor diretamente sanções a seus servidores ou aos administrados em geral.o ato punitivo pode ter fundamento:a) no poder disciplinar, no que tange aos servidores públicos e aos particulares ligados à administração por algum vínculo jurídico específico (por exemplo, um contrato administrativo);b) no poder de polícia, quando aos particulares em geral, não ligados à administração por vínculo jurídico específico (esses atos punitivos são aplicados no exercício do poder de plícia administrativa de natureza repressiva).Os atos punitivos podem ser internos, quando têm como destinatários os servidores públicos. São exemplos as penalidades disciplinares, como a advertência, a suspensão ou a demissão.Podem, diversamente, ser atos externos, tendo como destinatários os particulares que pratiquem infrações administrativas em geral. São exemplos as sanções administrativas aplicadas aos particulares incumbidos da execução de contratos administrativos (Lei 8.666/93, art.86 e 87) e as penalidades aplicadas no âmbito da atividade de polícia administrativa.Os atos punitivos praticados no exercício do poder de polícia são sempre atos externos, ao passo que os atos punitivos praticados no exercício do poder disciplinar podem ser externos (como as sanções aplicadas a um administrado que incorra em irregularidades na execução de um contrato administrativo) ou internos (a exemplo das sanções disciplinares aplicadas a servidores públicos).